加強農(nóng)村生活垃圾收運處置體系建設(shè)管理持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境

——《關(guān)于進一步加強農(nóng)村生活垃圾收運處置體系建設(shè)管理的通知》解讀

近日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、國家鄉(xiāng)村振興局、中華全國供銷合作總社聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強農(nóng)村生活垃圾收運處置體系建設(shè)管理的通知》（以下簡稱《通知》），確定了到2025年的工作目標(biāo)，明確了統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村生活垃圾收運處置體系（以下簡稱“收運處置體系”）建設(shè)和運行管理、推動源頭分類和資源化利用、完善收運處置體系、提高運行管理水平、建立共建共治共享機制等重點任務(wù)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司負責(zé)人和有關(guān)專家對《通知》進行了解讀。

一、《通知》出臺的背景和目的

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司負責(zé)人指出，農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動實施以來，各地大力推進收運處置體系建設(shè)，截至2020年年底，農(nóng)村生活垃圾得到收運處理的自然村比例穩(wěn)定保持在90％，較2017年年底提高15個百分點以上，完成了既定目標(biāo)任務(wù)，村莊環(huán)境基本實現(xiàn)干凈整潔有序。

黨的十九大以來，黨中央、國務(wù)院對實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動進行決策部署，收運處置體系建設(shè)是其中的重要內(nèi)容之一。同時，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021～2025年）》也對收運處置體系建設(shè)和管理提出了明確要求。《通知》旨在深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)行動和農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的決策部署，統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)村三級生活垃圾收運處置設(shè)施建設(shè)和服務(wù)，進一步擴大收運處置體系覆蓋范圍，提升無害化處理水平，健全長效管護機制。

二、到2025年收運處置體系建設(shè)管理工作目標(biāo)

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司負責(zé)人指出，對標(biāo)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021～2025年）》，《通知》提出，到2025年，農(nóng)村生活垃圾無害化處理水平明顯提升，有條件的村莊實現(xiàn)生活垃圾分類、源頭減量；東部地區(qū)、中西部城市近郊區(qū)等有基礎(chǔ)、有條件的地區(qū)，農(nóng)村生活垃圾基本實現(xiàn)無害化處理，長效管護機制全面建立；中西部有較好基礎(chǔ)、基本具備條件的地區(qū)，農(nóng)村生活垃圾收運處置體系基本實現(xiàn)全覆蓋，長效管護機制基本建立；地處偏遠、經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)村生活垃圾治理水平有新提升。各省（區(qū)、市）住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門要指導(dǎo)各縣（市、區(qū)、旗）根據(jù)上述要求，于2022年6月底前研究制定符合本地區(qū)實際的收運處置體系量化工作目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上確定本省（區(qū)、市）工作目標(biāo)。

三、以縣（市、區(qū)、旗）為單元，統(tǒng)籌謀劃收運處置體系建設(shè)和運行管理

同濟大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授何品晶認為，《通知》明確“各地要以縣（市、區(qū)、旗）為單元，根據(jù)鎮(zhèn)村分布、政府財力、人口規(guī)模、交通條件、運輸距離等因素，科學(xué)合理確定農(nóng)村生活垃圾收運處置體系建設(shè)模式”，這是《通知》的一大特色。2020年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十五條明確規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運輸、處理設(shè)施，確定設(shè)施廠址，提高生活垃圾的綜合利用和無害化處置水平”。縣級政府下轄住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、鄉(xiāng)村振興、供銷合作社、城市管理等部門，可以完整覆蓋城鄉(xiāng)生活垃圾治理的各個環(huán)節(jié)，形成工作合力；可以統(tǒng)籌布局縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊三級收運處置設(shè)施和服務(wù)，充分利用城鎮(zhèn)的設(shè)施、技術(shù)和隊伍，發(fā)揮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的作用；可以有效銜接農(nóng)村生活垃圾收運處置、再生資源回收利用、有害垃圾收運處置等不同體系，提高設(shè)施利用效率。

關(guān)于收運處置體系建設(shè)模式的選擇，何品晶表示，我國幅員遼闊，各地的自然環(huán)境和社會經(jīng)濟條件差異很大，農(nóng)村生活垃圾治理必須因地制宜靈活施策。應(yīng)根據(jù)地方具體的人口居住密度、生活垃圾產(chǎn)生點分布和交通條件，通過盈虧點分析，同時結(jié)合生活垃圾就地分流減量（灰土就地利用、可賣和有害垃圾回收、易腐垃圾處理利用）狀況，通過優(yōu)化收集運輸頻率等節(jié)約運輸費用措施，合理確定集中處理服務(wù)范圍。面積較小、人口密度高、交通便利的，可以單獨或依托鄰近的地級城市，采用統(tǒng)籌的方式，優(yōu)化處理設(shè)施布局，集中進行設(shè)施布點，盡量減輕選址造成的鄰避效應(yīng)，提高生活垃圾處理的技術(shù)經(jīng)濟合理性。面積較大、人口密度低、交通不便的，可依據(jù)交通條件采用鎮(zhèn)鄉(xiāng)組團適度集中處理的方式，形成一個縣域、多個組團的處理設(shè)施格局，以最大限度地降低生活垃圾的收集運輸成本。因經(jīng)濟水平等條件限制，不能集中處理的農(nóng)村生活垃圾應(yīng)通過小型分散處理方式，分散處理對象應(yīng)為采取就地分類分流后剩余的其他垃圾，處理方法應(yīng)有標(biāo)準可循、符合無害化要求。

四、農(nóng)村生活垃圾源頭分類和資源化利用

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院劉建國教授認為，一方面，現(xiàn)階段有必要推進農(nóng)村生活垃圾分類。農(nóng)村生活垃圾分布較為分散，收運距離是城市的幾倍以上，全過程治理成本高于城市生活垃圾，如不進行分類而全部轉(zhuǎn)運處理，地方財政難以持續(xù)負擔(dān)，無法適應(yīng)農(nóng)村的特點，也不能實現(xiàn)資源回收。另一方面，農(nóng)村地區(qū)有條件推行分類。一是農(nóng)村具有廣闊的處理場地和較好的環(huán)境容量。如剩飯剩菜可以喂養(yǎng)家禽等、堆肥產(chǎn)物可以就地還田、煤灰渣土可以用作鋪路填坑等。二是農(nóng)村是“熟人”社會。村干部、保潔員、農(nóng)民相互熟悉，便于管理和監(jiān)督。三是農(nóng)村基層組織和農(nóng)民群眾聯(lián)系密切，容易組織推動分類工作。我國廣大農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不充分、不平衡的問題較城市更為突出，總體而言，推進農(nóng)村生活垃圾分類必須循序漸進，采取分區(qū)域、分階段的發(fā)展路徑。在經(jīng)濟基礎(chǔ)和群眾接受程度較高的村莊和“無廢城市”建設(shè)地區(qū)率先實行農(nóng)村生活垃圾分類和源頭減量，可為全國引領(lǐng)方向、創(chuàng)造經(jīng)驗。

劉建國同時指出，農(nóng)村居住特點和農(nóng)民生活習(xí)慣各不相同，后端收運處理設(shè)施能力相對薄弱，農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用更加需要突出因地制宜和簡便易行，避免盲目追求“高標(biāo)準”和簡單照搬“一刀切”。一是對于農(nóng)村易腐垃圾，可采用適宜的生物處理技術(shù)進行就地處理和資源化利用。生物處理工程根據(jù)服務(wù)范圍可分為分戶處理、單村處理和多村聯(lián)合處理模式。分戶處理可采用沼氣池、家庭堆肥方式；單村處理可采用沼氣池、堆肥設(shè)施設(shè)備；多村聯(lián)合處理可采用機械成肥或設(shè)施堆肥處理方式，資源化產(chǎn)物可進行就地利用，還田還林。各地根據(jù)經(jīng)濟水平、治理模式、技術(shù)水平，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村為單位建設(shè)農(nóng)村有機廢物綜合處置設(shè)施，因地制宜推進易腐垃圾、廁所糞污和農(nóng)業(yè)有機固體廢物的協(xié)同處理與資源化利用，通過規(guī)模化、集約化提高農(nóng)村有機廢物的綜合處理能力和資源化利用率。二是可回收物的處理，農(nóng)村日常生活所產(chǎn)生的可回收物一般無法在農(nóng)村就地加工利用，重點在于以村為單位建立回收網(wǎng)點，實現(xiàn)可回收物有效回收和安全貯存，達到一定規(guī)模后轉(zhuǎn)運至縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的分揀中心，經(jīng)分揀預(yù)處理和打包壓縮后，進入下游的再生資源加工系統(tǒng)，實現(xiàn)可回收物規(guī)范回收，避免出現(xiàn)“散亂污”問題。三是有害垃圾處理。有害垃圾主要包括過期藥品、鉛蓄電池、含汞溫度計、日光燈管、廢殺蟲劑及其容器、廢油漆及其容器以及容易混入生活垃圾中的農(nóng)藥瓶等。應(yīng)該按照《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》有關(guān)有害垃圾管理的規(guī)定和《國家危險廢物名錄》中有害垃圾收集過程豁免的規(guī)定，做好分類收集和臨時貯存，并按照地方危險廢物管理有關(guān)要求和設(shè)施條件，由具備危險廢物運輸和處理資質(zhì)的企業(yè)進行規(guī)范運輸和安全處置，切實避免有害垃圾隨意丟棄污染農(nóng)村環(huán)境和危害人體健康。四是其他垃圾的處理。農(nóng)村生活垃圾分類減量方式不同，其他垃圾的組分也存在差異，同時農(nóng)村生活垃圾收運處置模式不同，對進入設(shè)施的垃圾組分的要求也不同。因此，農(nóng)村生活垃圾分類減量方式應(yīng)與收運處置模式銜接匹配，按照“分類減量—就地利用—規(guī)模化集中處置—小型分散處置”的優(yōu)先次序構(gòu)建生活垃圾分類處理系統(tǒng)，分類減量和就地利用之后的其他垃圾規(guī)范收運，進入指定的集中或分散處置設(shè)施。

五、完善收運處置設(shè)施

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院金宜英副教授指出，農(nóng)村生活垃圾分類和處理設(shè)施，是城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是推動實施農(nóng)村生活垃圾分類制度、實現(xiàn)垃圾減量化、資源化、無害化處理的基礎(chǔ)保障。目前，全國還有約5％的自然村（村民小組）尚未實現(xiàn)收運處置體系全覆蓋，主要分布在中西部偏遠地區(qū)。這些地區(qū)的農(nóng)村生活垃圾收運處置設(shè)施滯后，收集、轉(zhuǎn)運、處理能力普遍較低，要以縣域城鄉(xiāng)生活垃圾設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃為引導(dǎo)，按照自然村（村民小組）全覆蓋的要求，明確農(nóng)村生活垃圾收運處置設(shè)施布局，盡快配齊配足生活垃圾收運處置設(shè)施設(shè)備，實現(xiàn)自然村收運處置能力的全面提升。對于已經(jīng)實現(xiàn)全覆蓋的地區(qū)，由于收運處置設(shè)施建設(shè)早、使用久，存在設(shè)施設(shè)備落后、人員操作衛(wèi)生條件差等問題，各地要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平和處理需求，推動設(shè)施技術(shù)的升級換代。一是收集環(huán)節(jié)。為改善農(nóng)村生活垃圾收集點蚊蠅滋生、臭氣彌漫、液體滲漏等現(xiàn)象，要逐步改造或停用露天垃圾池等敞開式收集場所、設(shè)施，建設(shè)或配置密閉式垃圾收集點（站、車）。二是轉(zhuǎn)運環(huán)節(jié)。為提高垃圾轉(zhuǎn)運效率、防止轉(zhuǎn)運過程二次污染，要提高轉(zhuǎn)運設(shè)施及環(huán)衛(wèi)機具的衛(wèi)生水平，普及壓縮式垃圾中轉(zhuǎn)站和密閉式運輸車輛，有條件的地區(qū)可配置壓縮式運輸車。三是處理環(huán)節(jié)。要優(yōu)先統(tǒng)籌利用城鎮(zhèn)處理設(shè)施處理農(nóng)村生活垃圾，城鎮(zhèn)現(xiàn)有處理設(shè)施應(yīng)及時新建、改建或擴建；選擇符合農(nóng)村實際和環(huán)保要求、成熟可靠的終端處理工藝，推行無害化的填埋、焚燒、堆肥或沼氣處理等方式，禁止露天焚燒、露天堆放等簡易處理方式，逐步改良或取締排放超標(biāo)的處理設(shè)施；在人口稀疏、垃圾產(chǎn)生量少、運輸條件不利的邊遠村莊，生活垃圾應(yīng)盡量就地減量、處理，因地制宜建設(shè)小型化、分散化、無害化的處理設(shè)施，不具備處理條件的應(yīng)妥善儲存、定期外運、統(tǒng)籌處理。

六、提高收運處置體系運行管理水平

中國城市建設(shè)研究院教授級高級工程師郭祥信表示，收運處置體系建設(shè)和管理工作已經(jīng)開展數(shù)年，今后要逐步實現(xiàn)規(guī)范化、精細化、專業(yè)化。2021年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布實施《農(nóng)村生活垃圾收運和處理技術(shù)標(biāo)準》（GB／T51435－2021），對分類、收集、轉(zhuǎn)運、處理各環(huán)節(jié)日常作業(yè)管理進行了詳細規(guī)定。各地要深入貫徹執(zhí)行，壓實承擔(dān)運行維護工作的企業(yè)或單位責(zé)任，按照《農(nóng)村生活垃圾收運和處理技術(shù)標(biāo)準》開展作業(yè)。一是村莊保潔。要基本實現(xiàn)村村有保潔，村莊保潔員數(shù)量和組成可根據(jù)所負責(zé)的區(qū)域面積、垃圾產(chǎn)生量、收運方式、經(jīng)濟條件和基層組織情況合理確定；對于經(jīng)濟基礎(chǔ)好、保潔人員充足的地區(qū)，可推行垃圾定時定點收集模式，在源頭提高垃圾分類減量效率。二是收運頻次。分類減量后的其他生活垃圾，主要成分是不易腐爛的塑料包裝、廢紙等，在居民家庭和垃圾收集點存放不會產(chǎn)生臭味，可以不用做到日產(chǎn)日清，根據(jù)產(chǎn)生量合理確定收運頻次，以減少收運成本。三是垃圾轉(zhuǎn)運站產(chǎn)生的污水、衛(wèi)生填埋場產(chǎn)生的滲濾液以及垃圾焚燒廠產(chǎn)生的爐渣、飛灰等副產(chǎn)物，應(yīng)按照相關(guān)標(biāo)準規(guī)范進行單獨收集、貯存和處理。如，《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準》（GB18485－2014）規(guī)定，生活垃圾焚燒飛灰應(yīng)按危險廢物管理，因此產(chǎn)生的飛灰必須單獨收集，不得與生活垃圾、焚燒殘渣等混合，也不得與其他危險廢物混合。四是運行管護服務(wù)專業(yè)化，山東、安徽、河北、福建等地已經(jīng)開展了很多有益探索。有的以縣域為單位，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾收運處理設(shè)施建設(shè)和運行一體化，政府向?qū)I(yè)化企業(yè)支付服務(wù)費；有的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，在縣域范圍內(nèi)選擇多家企業(yè)承擔(dān)收運和處理服務(wù)，形成良性競爭。總的來看，農(nóng)村生活垃圾收運處理體系服務(wù)實現(xiàn)專業(yè)化后，需要政府有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村以及農(nóng)民群眾共同加強對專業(yè)公司的監(jiān)督管理，有關(guān)部門要制定服務(wù)質(zhì)量的考核評估辦法并強化日常工作檢查，確保企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量滿足要求。

七、建立共建共治共享工作機制

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司負責(zé)人指出，美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動是以城鄉(xiāng)社區(qū)為基本單元，以改善群眾身邊、房前屋后人居環(huán)境的實事、小事為切入點，以建立和完善全覆蓋的社區(qū)基層黨組織為核心，以構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊、協(xié)商共治”的城鄉(xiāng)治理體系為路徑，著力打造共建共治共享的社會治理格局。收運處置體系建設(shè)管理工作應(yīng)充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和農(nóng)民群眾的主體作用，發(fā)動群眾“共謀、共建、共管、共評、共享”，建立農(nóng)民群眾全過程參與的工作機制。

一是動員農(nóng)民群眾“共謀”分類和收集方法。各地要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生強度、特性，因地制宜制定分類方式方法。垃圾分幾類、何時收垃圾、收集桶怎么標(biāo)識、桶擺放在哪里，這些都要在充分征求農(nóng)民群眾意見基礎(chǔ)上作出決策。農(nóng)民群眾普遍接受了，分類和收集設(shè)施的使用率才能高。

二是動員群眾“共建”收運處置體系。村內(nèi)事務(wù)主要由村民負責(zé)。各地應(yīng)組織村民定期打掃庭院、搞好房前屋后衛(wèi)生。在從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地區(qū)，也可以鼓勵農(nóng)民自建易腐垃圾漚肥設(shè)施。同時，因地制宜建立農(nóng)戶繳費制度，讓農(nóng)民群眾繳納一部分保潔費用，這既能夠作為收運處置體系建設(shè)資金的有效補充，也可以提高農(nóng)民群眾的參與程度。

三是動員群眾“共管”農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生。以當(dāng)?shù)卣疄橹鲗?dǎo)，制定村民環(huán)境衛(wèi)生行為準則，也可將農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理相關(guān)要求寫入村規(guī)民約，明確和規(guī)范村民自覺維護公共環(huán)境的義務(wù)。

四是動員群眾“共評”治理成效。農(nóng)村生活垃圾治理工作成效好不好主要由農(nóng)民群眾說了算。各地可以自然村或村民小組為單位，成立保潔理事會、環(huán)境衛(wèi)生理事會等自治組織，定期或不定期開展環(huán)境衛(wèi)生檢查，組織村民對治理效果進行評價。

五是讓群眾“共享”治理成果。因地制宜推行農(nóng)村生活垃圾治理積分獎勵機制，對垃圾分類準確率較高的村民、工作情況較好的保潔員、工作成效突出的村莊給予激勵獎勵，提高農(nóng)民群眾在農(nóng)村生活垃圾治理工作中的積極性、主動性。